京和观点丨从政府主导到多元供给：中国式现代化视阈下健全社会力量参与公共文化服务的路径思考

近日，由文化和旅游部全国公共文化发展中心、中国文化馆协会主办的文化馆行业学术类、专业类公开出版物《中国文化馆》刊登北京京和文旅发展研究院署名的研究成果《政府主导到多元供给：中国式现代化视阈下健全社会力量参与公共文化服务的路径思考》，现将全文分享如下。

 

摘　要：构建现代公共文化服务体系是文化强国建设的重要基础。伴随着我国经济社会快速发展，人民群众个性化、多样化的文化需求日益增强，参与文化活动的渠道更加多元，对公共文化服务品质发展、均衡发展、开放发展、融合发展有了新的时代要求。党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出深化文化体制机制改革，其中“优化文化服务和文化产品供给机制”“健全社会力量参与公共文化服务机制”等任务为下一步发展指明了方向。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新征程上、推动公共文化服务高质量发展要锚定文化强国建设目标，将公共文化服务社会化作为增强人民群众的文化参与感和获得感的重要手段，激活全民文化创新创造活力，为推进中国式现代化提供强大的引擎动力。

 

关键词：中国式现代化；公共文化服务社会化；公共文化产品与服务供给

 

公共文化服务是政府为满足人民群众精神文化需求而提供的各类文化设施、文化产品和文化活动的总称。它既是现代国家公共服务体系的重要组成部分，也是保障人民群众基本文化权益的主要途径。从党的十六届五中全会最早提出“公共文化服务体系”概念，到党的十八届三中全会明确提出“构建现代公共文化服务体系”路径，再到党的二十届三中全会提出全面深化文化体制机制改革……一系列任务要求反映了我国在文化治理理念方面的革新和对文化事业认识的深入程度。社会参与作为我国文化建设的重要组成部分，是构建现代公共文化服务体系中不可或缺的一环。

 

习近平总书记明确指出，“要推动公共文化服务标准化、均等化，坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享，完善公共文化服务体系，提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性”。当前，伴随着我国经济社会快速发展，人民群众个性化、多样化的文化需求日益增强，参与文化活动的渠道更加广泛多元。新时代背景下，公共文化服务不再仅仅局限于政府单一供给的传统模式，而是逐渐向政府主导、社会多元参与的现代化体系转型。从顶层设计来看，鼓励社会力量广泛参与公共文化服务是一以贯之的政策导向（如表1）。

 

 

2025年《政府工作报告》中持续强调了公共文化服务体系建设的重要意义，这一政策导向不仅体现在国家层面的规划中，也深入到地方各级政府的实践操作中。全国各地出台地方配套政策，鼓励和支持社会力量通过投资、捐赠、赞助、提供志愿服务等多种形式参与公共文化服务体系建设，形成政府主导、社会参与的良好格局，涌现出一批优秀案例。中国式现代化是以人民为中心的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化。在文化强国建设的新征程上，回顾近年来社会力量参与公共文化服务的历程，我们发现，政策持续引导和社会积极响应是推动这一进程的关键。政府通过制定优惠政策、提供资金支持、优化服务环境等措施，为社会力量参与公共文化服务创造了有利条件。同时，社会各界也积极响应政府号召，充分发挥自身优势，以多种形式参与其中，为提升公共文化服务水平、满足人民群众精神文化需求做出了积极贡献。在谋划“十五五”发展的关键阶段，进一步总结社会力量参与公共文化服务的优秀做法，破解当前存在的问题难点堵点，是推动公共文化服务高质量发展、建设文化强国的必经之路。

 

 

近年来推进公共文化服务社会化运营的价值导向与发展现状

 

健全社会力量参与公共文化服务，既是国家治理现代化的重要举措，也是适应经济社会发展需求、满足人民多样化生活需要的必然选择。

 

1.1 破解“政府失灵”难题，优化公共文化服务供给结构

 

传统公共文化服务长期依赖政府单一供给，较易出现“政府失灵”问题，表现为供给效率低、供需错配、服务同质化等现象。引入社会力量是深化文化体制机制改革的重要举措，旨在打破行政垄断，通过市场化机制优化资源配置，形成“政府保基本、市场提品质、社会补短板”的多元供给体系。这一体系的核心价值在于以效率提升破解公共服务的“官僚化”困境，以专业能力弥补政府精细化运营短板，最终实现公共文化服务从“有没有”向“好不好”升级。当前，我国已通过政策引导将社会力量纳入公共文化服务主渠道。从城市文化空间的社会化运营到乡村文化礼堂的共建共享，社会力量正逐步成为公共文化服务体系建设的重要一环，为公共文化服务带来了资金、技术和人才支持，也推动了服务内容的创新和服务方式的多样化。与此同时，东、中、西部在社会化参与的广度与深度方面存在一定程度的供给结构失衡问题，其深层矛盾在于政府购买服务的“标准化清单”与社会需求的“动态化表达”尚未做到有机衔接，这也是下一步亟待破解的问题之一。

 

1.2 推动政府职能转型，基本形成“共建共治共享”格局

 

公共文化服务社会化的本质是实现治理现代化，推动政府从“划桨者”向“掌舵者”转型。通过权力让渡、职能转变激发社会主体活力，将政府角色转向制度设计、资源统筹与质量监管，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的协同治理体系。这一举措的重要意义不仅在于减轻财政压力与治理成本，更在于通过赋权增能培育公民社会，使文化服务成为凝聚社会治理共识的载体。一方面，政府职能转型是推动公共文化服务社会化发展的重要前提。近年来，我国通过深化“放管服”改革，不断优化政务服务进一步提高行政效率，为社会力量参与公共文化服务创造了良好的政策环境。文化领域的“放管服”改革以公共图书馆、文化馆、美术馆为试点推进了所有权使用权体制机制探索创新，博物馆品牌授权、公共文化空间活化运营等一系列突破公共文化设施传统管理模式的新做法不断涌现；另一方面，推进公共文化社会化运营进一步提升了服务质量与效率水平，为满足公众文化需求提供了更多可能性。从公共文化服务设施延时开放到部分博物馆取消“闭馆日”措施，各类文化资源在这些创新举措中得以有效充分利用。

 

（图片来源：淮安市博物馆）

 

1.3 激发社会创新潜力，培育文化高质量发展动能

 

当前，社会力量参与为文化创新提供了“试验田”，形成了“政府搭台、市场唱戏、全民共创”的创新生态。这一进程通过三重机制释放改革红利：一是技术穿透机制，市场主体是公众需求的直接感知者，在技术赋能的加持下推动文化服务突破时空限制。当前，公共文化服务社会化运营正在通过市场化机制将分散的社会创意转化为标准化服务产品，借助数字化工具实现文化资源的精准触达与动态迭代，最终形成“需求洞察—技术应用—业态升级”的正向循环，为文化高质量发展注入可持续动能。二是需求反哺机制，即通过对文化需求的捕捉与精准分析推动供给侧改革，进而满足文化服务的个性化、差异化供给，激发民众对文化活动的参与热情，反过来推动文化服务内容与形式不断创新。民众作为文化消费的主体，其多元化、深层次的文化需求成为文化创新的重要导向。这一机制促使文化服务提供者不断挖掘文化内涵，丰富文化表现形式，以满足人民日益增长的精神文化需求。三是价值共创机制，政府提供政策支持与引导，市场发挥资源配置的决定性作用，社会力量则以其灵活性和创新性为文化创新注入活力。在这一机制下，各方主体共同探索文化创新的新路径，不仅解决了部分国有文化机构“重硬件轻运营、重形式轻体验”的痼疾，更催生出沉浸式演艺、数字文博、智慧文旅等新质生产力。

 

1.4 构建人民美好生活，进一步增强社会治理韧性

 

2025年，我国经济持续稳健增长，人均GDP突破1.35万美元大关，标志着国民生活水平迈上新台阶。随之而来的是，民众的文化需求发生深刻转变，从“基本文化权益保障”逐步跃升到“高品质精神生活追求”的新高度。社会力量精准捕捉当前不同社会群体如青少年研学、银发族数字反哺、新市民文化融入等群体差异化需求，提供了一系列针对性举措。例如，2012年深圳福田区在全市率先设立了专项资金，扶持社会力量承办文化活动、参与文化服务，十年累计扶持项目约950个，资助金额8.2亿元，撬动社会资金约3亿元，使得公共文化服务不仅成为政府为民服务的“暖心工程”，更是社会力量参与的“民生实事”。尤其在面对重大公共危机时，公共文化服务既是疏导社会情绪、缓解心理压力的有效渠道，更成为凝聚社会共识、弘扬社会主义核心价值观的重要阵地。在过去几年全球性健康危机的严峻挑战下，线上公共文化服务的及时介入和有力补充，不仅有效缓解了社会普遍存在的焦虑情绪，更生动展现了文化治理在应对突发公共事件中所蕴含的深厚韧性和独特价值。

 

公共文化服务社会化运营的主要模式分析——基于北京的实践

 

公共文化服务社会化不是简单的“政府退、市场进”，而是通过制度设计构建“价值共生体”。作为全国文化中心，近年来，北京市通过政策迭代、主体扩容、场景创新等方式，逐步形成“政策驱动—模式分化—生态演进”的协同发展格局，呈现出以下特征。一是在制度供给层面体现先行性，市区两级出台《北京市公共文化服务保障条例》《关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》《东城区公共文化设施社会化运营全过程管理办法》等多项政策。二是在参与主体层面体现多样性，民营企业、社会组织、个人工作室等不同力量积极参与建设。三是在服务场景层面体现渗透性，将公共文化服务融入城市生活的各个角落，如社区文化中心、城市书房、文化广场等，打造城市文化新地标。这些举措不仅提升了市民的文化获得感和幸福感，也为全国其他地区的公共文化服务社会化运营提供了有益借鉴。总结起来有几个主要模式：

 

2.1 政府购买服务模式：从“单向输血”到“持续发展导向”

 

北京市以《政府购买公共文化服务指导性目录》为纲领，构建“需求清单化—采购竞争化—监管动态化”的全链条管理体系。通过公开招标、竞争性磋商等方式，将文化活动承办、场馆运营等事项委托给专业机构，并建立“服务前需求评估—服务中过程督导—服务后绩效审计”的三阶段监管机制。财政资金投入从“按编制拨款”转向“按效果付费”。如北京东城区根据《东城区公共服务设施社会化运营指导意见》盘活美后肆时公共文化服务中心，以政府购买服务的方式，由区财政资金拨款，公开招标遴选优质的第三方公司进行运行。以“政府资金撬动—市场收益循环—公共服务增值”的闭环生态为主要发展模式，2020年9月开馆以来，实现总进馆52万人次，开展公益类群众文化活动3700余场，惠及市民近40万人次。

 

2.2 社区共建共治模式：充分激活基层文化自治活力

 

社区共建共治也是北京实践的主要发展模式之一。这一模式强调政府与社区居民、社会组织、企业等多方力量共同参与和协作。通过定期召开社区会议、居民议事会等形式，居民参与到社区事务的决策和管理中来。同时，政府也鼓励和支持社会组织、企业在社区内开展各类公益活动和便民服务，进一步提升社区生活整体品质。2023年，在中央宣传部、文化和旅游部、国家发展改革委组织遴选的基层公共文化服务高质量发展典型案例中，“东城区27院儿：以社会化运营激发城市街区文化活力”位列其中。朝阳门街道内街27号院作为居民的文化驿站，举办艺术节、现代舞、戏剧等系列活动，吸引社区群体参与，以项目运营为特点，形成了可复制、可移植的治理模式。而在天通苑文化艺术中心，通过建设楼门文化、组建文艺群团等形式，推动文化服务赋能城市生活，提升社区治理能力。如今，天通苑文化艺术中心在机制、理念、技术、模式上不断创新，已成为超大型城市社区文化治理的典范。

 

（北京东城区学生艺术节。图片来源：文明东城）

 

2.3 数字平台赋能模式：重构文化服务供需关系

 

数字经济时代为提升公共文化服务供给效率与水平带来了机遇，当前北京已构建起“需求感知—资源匹配—服务追溯”的数字化服务生态。2019年，北京数字文化馆正式建成。平台通过PC端、H5端、APP端和微信公众号四大端口，实现线上线下服务无缝对接，向上对接国家公共文化云，向下延伸至各区文化馆数字平台。其服务内容涵盖多种功能模块，如文化动态、线上课程、网上展厅、特色资源、场馆导航、现场直播、电子读物、志愿之家和文化配送，推动公共文化服务从“人找服务”向“服务找人”转变。上线运营一个月以来，平台上线资源近1.5万条，注册用户突破千人，各端口总访问量9万余次，微信公众号用户增长率达150%；2022年，京数字文化馆平台累计发布资源信息5928条，点击量超过4006万人次。

 

2.4 文化空间活化模式：存量资产的创造性转化

 

近年来，北京市依据《城市更新条例》，持续推进文物建筑活化利用，打造了“产权让渡收益权—专业机构轻资产运营—在地社群共享空间”的三方合作模式。例如，西城区分别于2020年和2024年通过文物建筑活化利用计划推动历史文物建筑焕发新生机。泰安里文化艺术中心经过文物腾退与建筑修缮等措施，吸引社会力量充当文物建筑管家角色，经过研究遗产价值、征求在地居民建议、文化消费项目招商、吸引高校入驻等手段将其打造成为综合性文化艺术空间，2023年开放后仅半年，累计客流量即达5万余人次，举办主题活动555场次，其中公益活动465场次，有效带动了周边地区的文化消费，成为西城区乃至北京市的新文化地标。在东城区，钟鼓楼、先农坛、宏恩观等一批文物建筑也通过类似的活化利用方式焕发了新的生命力。东城区文旅局积极引入专业运营团队，挖掘在地历史与文化内涵，推动历史建筑成为市民和游客了解北京古都文化的重要窗口，也成为举办各类文化活动、艺术展览的首发地、展示地，这些成功案例充分展示了北京市在文物建筑活化利用方面的积极探索和显著成效。

 

两权分置背景下健全社会力量参与公共文化服务机制的发展路径

 

公共文化服务两权分置经过多年探索已有许多成熟经验与优秀案例。党的二十届三中全会提出“推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”，既是对过往实践经验的肯定，也为新时代激活文化领域各类生产要素提供了指导依据。基于北京、深圳等地的创新经验，为构建“政府主导不越位、社会参与不缺位、人民受益不失位”的现代公共文化服务体系引发相关思考。

 

3.1 进一步完善法律保障体系，厘清权责利归属问题

 

当前，两权分置已经成为学界、业界讨论的热点问题，进一步深化改革须以系统性思维破解“政府不敢放、社会不愿接、群众不放心”的困局。当务之急是对当前已形成的先进经验进行总结并根据实际发展情况出台新的实施措施，确保有法可依、有章可循。如明确所有权主体（政府）保留资产处置权、安全监管权、内容审核权；运营权主体（社会力量）享有空间改造权（非结构性）、部分服务定价权、收益分配权等具体内容。2022年，上海在全国率先规范公共文化设施收费管理，规范了公共文化服务设施在商业行为领域的尺度空间。同时，还应建立有效的监督机制，对运营管理情况进行跟踪和评估，加强信息公开和透明度。在总结先进经验的基础上，不断探索和创新实施模式，以适应不同地域、不同领域的发展需求，推动两权分置制度在实践中不断完善和优化，为公共文化空间的有效利用和管理提供有力的制度保障。

 

3.2 重构协同治理体系，破解“多头管理”困局

 

应加强跨部门统筹联动机制。当前各类型公共文化设施的归属单位较为复杂，既涉及文旅、文物、规划、体育等多个部门，也有包括国、央企在内的不同性质单位参与建设和运营。为了打破壁垒，提升公共文化服务效能，亟须建立一套高效、协同的跨部门统筹联动机制。通过定期召开联席会议，共享资源信息，协同解决设施规划、建设、运营中的难点问题，确保各类设施能够互为补充、协同发展，为公众提供更加丰富、便捷的公共文化服务。同时还应构建分级分类评估体系，设定场馆开放时长、服务人次、设施完好率等基础指标，进行动态运营管理评估。为提升公共文化服务质量，还应不断对公众文化获得感、情感共鸣度等主观感受指标进行监测与评估。借助大数据、云计算等现代信息手段，建立智能化监测平台，实时收集和分析各类公共文化设施的使用数据、用户反馈等信息，为优化服务提供科学依据。此外，鼓励社会各界参与公共文化服务的监督与评价，通过设立公众意见箱、开展满意度调查等方式，广泛听取民众意见，及时调整服务策略，确保公共文化服务在内容与形式上更加贴近群众需求，真正践行以人民为中心的发展理念。

 

3.3 创新资源配置机制，激活要素流通活力

 

持续深化公共文化服务两权分置改革需突破传统资源配置模式，通过市场化、数字化手段打通“资源—需求—效能”的流通闭环，形成“政府引导、市场运作、社会补充”的要素配置新格局。一是推动建设资源整合与共享平台。推动文化场馆经营权、文化IP开发权等要素公开交易，实现资源跨区域、跨主体流动。政府机构可不定期发布闲置文化设施清单（如老旧厂房、社区空置空间），吸引社会资本以“微改造+专业化运营”模式参与活化利用。二是探索“文化+金融”赋能模式。针对社会力量参与公共文化服务面临的资金瓶颈，进一步完善对优质运营主体提供低息贷款或贴息支持等在内的资金扶持措施。三是探索“柔性流动+长效培育”人才机制。破解专业人才短缺难题，探索建立“体制内指导+社会化聘用”双轨制。同时，鼓励高校与运营机构共建实训基地，实现人才培养与行业需求无缝对接。

 

3.4 培育可持续发展生态，警惕“虚假繁荣”风险

 

在鼓励社会力量参与公共文化服务的过程中，需避免数字化崇拜，拒绝设施空心化，并警惕资本异化带来的不良影响。唯有将形式创新扎根于真实需求、实效评估、共享机制与社会共治，方能实现公共文化服务从“面子工程”到“民心工程”的根本转变，从“形式创新”向“实质惠民”转型。一是以需求为导向，破解“重形式轻内容”的核心矛盾；二是以实效为核心，重构“重投入轻产出”的评价体系；三是以共享为基础，优化“重资源占有轻价值流动”的资源配置；四是以共治为保障，将公共文化服务回归“人本逻辑”。

 

公共文化服务两权分置改革是构建现代文化治理体系的重要举措。通过法律保障厘清权责边界、协同治理打破行政壁垒、资源配置激活要素活力，最终形成“政府保底线、市场提品质、社会增温度”的良性生态，让文化资源真正流动起来、文化服务精准对接需求、文化价值实现全民共享，从而为推进中国式现代化注入持久文化动能。

 

参考文献：

[1]中华人民共和国公共文化服务保障法[N]. 人民日报，2017-02-03(14).

[2]中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[EB/OL].(2024-07-21)[2025-03-11]https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm.

[3]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于加快构建现代公共文化服务体系的意见[EB/OL](2025-01-14)[2025-03-11]https://www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804250.htm

[4]熊海峰，范周，柳鹏飞. 城市公共文化设施社会化运营的“E-GSC-S”策略研究[J]. 学习与探索，2019(11):145-153,195. 

[5]柳斌杰，雒树刚，袁曙宏. 中华人民共和国公共文化服务保障法解读[M]. 北京:中国法制出版社，2017.